16 Apr 2013

Gemeinsame Bankenaufsicht - wie kann sie funktionieren?

Eine Analyse von notwendigen Erfolgsfaktoren in der Umsetzung des Single Supervisory Mechanisms (SSM)

von Mag. Markus Schuller (Managing Director, Pantera Solutions) und Bernd Fletzberger

Die Bankenunion. Das gelobte Land im beliebten Versuch & Irrtum-Spiel von Politikern und Regulatoren innerhalb der Eurozone. Seit Dezember 2012 ist zumindest die gemeinsame Eurozonen-weite Aufsicht durch die EU Finanzminister beschlossen. Dieser Entscheidung lag ein Konzept von EU Kommissär Barnier zu Grunde, ausgegeben im September 2012. Dieses wiederum kursierte - in etwas abgeänderter, sprich schärferer Form - seit 2010 in EU Kreisen, von Barnier gepushed. Ihm gebührt in dieser Hinsicht Dank für seine zähe Überzeugungsarbeit. Dank gebührt auch Banken wie Bankia (Spanien), Laiki (Zypern) oder IKB (Deutschland), die den Politikern – wohl ungewollt - die einfachen Fluchtwege verstellten, und sie zu einer supranationalen Zusammenarbeit zur Bändigung der Zentrifugalkräfte im europäischen Bankensystem zwangen.

Wie notwendig eine gut aufgesetzte Bankenunion ist, hat das Beispiel Zypern gezeigt. Anstatt eines klaren Prozesses zur Abwicklung von nicht-lebensfähigen Banken, kam es zum Basar-Handel zwischen Zyprischen Politikern, Europäischem Rat, EZB und IWF.

Ergebnis der ersten Runde war ein Term-Sheet mit groben handwerklichen Fehlern – siehe die Sparerbeteiligung unter EUR 100.000. Diese psychologisch wichtige Marke wurde in den letzten Jahren unter Mühen aufgebaut. Dijsselbloem & Co opferten sie und gaben dem Druck des Zyprischen Präsidenten nach, der die hohen Einlagen und damit das alte Geschäftsmodell der Insel schützen wollte, unter Preisgabe der breiten Sparergemeinde. Ein würdiger Volksvertreter. Adults must have left the room early on that day. Jean-Claude Juncker war zu Recht erbost über seinen Nachfolger. Die dann final gefundene Vereinbarung ist hingegen zu befürworten, weil das Marktprinzip für abwicklungsreife Banken endlich wieder Anwendung findet. Zusammengefasst: ein augenscheinlicheres Beispiel als Zypern an nationaler Bias im Umgang mit heimischen Bankinstituten muss nicht gefunden werden.

Sehen wir uns Schritt für Schritt an, welche Faktoren notwendig sind, um einen wirksamen SSM aufzusetzen.

Was bedeutet der SSM?

Beim einheitlichen Aufsichtsmechanismus handelt es sich im Kern um eine EU-Verordnung, die der EZB durchgreifende Befugnisse zur Beaufsichtigung von „Großbanken“ im Euroraum überträgt, wobei sich nicht zum Euroraum gehörende Länder auf freiwilliger Basis anschließen können.

Mit dem SSM werden spezifische Aufsichtsaufgaben auf die europäische Ebene verlagert, insbesondere jene, die für die Erhaltung der Finanzstabilität und die Aufdeckung von Risiken für die Existenzfähigkeit von Banken eine entscheidende Rolle spielen. Die EZB erhält fortan die Zuständigkeit für Aufgaben wie die

Zulassung von Kreditinstituten,
die Überwachung der Einhaltung von Eigenkapital-, Leverage- und Liquiditätsanforderungen und
die Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten;
Zudem sind die jeweils 3 signifikantesten Banken durch die EZB zu beaufsichtigen (Art 5/4 letzter Satz EZB Verordnung).

Die EZB kann frühzeitig eingreifen, wenn eine Bank gegen die gesetzlichen Eigenkapitalanforderungen verstößt oder zu verstoßen droht, indem sie die betroffene Bank zu Abhilfemaßnahmen auffordert.

Weshalb ist die rasche Verwirklichung des SSM wichtig?

Ist der SSM errichtet, könnten betroffene Banken direkt aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus rekapitalisiert werden.

In welchem Kontext muss man den SSM sehen?

Wie mehrfach in den PSCs ausgeführt, muss eine Bankenunion neben dem SSM folgende weitere Schritte umfassen:

Wer Ja sagt zur zentralen Aufsicht sagt, muss auch Ja zur einheitlichen Abwicklung von Kreditinstituten sagen (diese umfasst die Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten – BRRD sowie den Single Resolution Mechanism – SRM). Ohne diese Instrumente besteht das Risiko, dass in Erwartung der Bereitstellung von Liquidität durch die Zentralbanken aufsichtliche Nachsicht herrscht, wie EZB-Direktoriumsmitglied Yves Mersch in einer Rede vom 5.4.2013 betonte. Während die BRRD harmonisierte Abwicklungsbefugnisse und –instrumente vorsieht, soll der SRM mit der Abwicklung nicht überlebensfähiger Banken betraut werden, also den einheitlichen organisatorischen Rahmen vorgeben und jene Stelle bestimmen, die die Abwicklung durchführen soll. Die EZB drängt darauf, den SRM zur Vermeidung von Zielkonflikten nicht bei der EZB anzusiedeln;
ein von EBA zu entwickelndes einheitliches Aufsichtshandbuch (Single Rulebook), insbesondere einheitliche Eigenkapitalvorschriften;
eine EU-weit harmonisierte Einlagensicherung.

Wie sieht der SSM Zeitplan aus?

In Q2/14 soll der SSM tatsächlich gestartet werden.

Milestones

Verabschiedung der SSM-Verordnung durch das EU-Parlament, wobei eine formale Beschlussfassung oder Verabschiedung durch das Parlament nicht notwendig ist.
Fertigstellung eines Single Rulebooks als Aufsichtsgrundlage durch EBA
Ausarbeitung des operativen Prozedere durch EZB in enger Kooperation mit nationalen Regulatoren. Auf strategischer Ebene wird derzeit die Einführung einer High-Level-Group unter der Leitung des EZB Präsidenten vorangetrieben. . Auf technischer Ebene arbeitet die „Task Force on Supervision“ an konkreten Vorbereitungen. In beiden Gruppen sitzen Repräsentanten der nationalen Aufsichtsbehörden. Schwerpunkte sind derzeit die Erstellung einer „Landkarte“ des Bankensystems des Euroraums, die Erörterung rechtlicher Fragen, die Entwicklung eines einheitlichen Aufsichtsmodells, die Koordinierung der umfassenden Bewertung von Kreditinstituten und die Vorbereitung einer künftigen Vorlage für die aufsichtliche Berichterstattung.
Besetzung von bis zu 2000 neuen Stellen in der EZB (nach einer von ihr in Auftrag gegebenen Studie)
Verabschiedung des SRM-Rechtsrahmens sowie dessen tatsächliche Implementierung, nach EZB Direktoriumsmitglied Yves Mersch spätestens bis zum Start des SSM. Diesbezüglich ist jedoch erst bis Sommer 2013 ein Vorschlag der Europäischen Kommission zu erwarten. Bis wann der SRM dann beschlossen wird, ist noch unklar. Was die Verabschiedung der BRRD angeht, hat sich der Europäische Rat bereits vom früheren Zeitplan entfernt. Im Dezember 2012 nahm sich der Rat noch vor, die BRRD bis März 2013 zu beschließen. Nun soll eine Einigung erst bis Juni 2013 vorliegen. Eine Bank of France-Analystin meinte nach der finalen Verhandlungsrunde zu Zypern, vielleicht treiben die handwerklichen Fehler die Politiker zur Einsicht, den SRM rascher einführen zu müssen. Wäre wünschenswert.

Yves Mersch befürchtet zudem eine Verzögerung des geplanten SSM-Starts. Zwar vereinbarten das Europäische Parlament und der Rat Details zur Ausgestaltung. Diese müssen aber nachverhandelt werden, weil sie rechtliche Risiken enthalten. So sehe der Entwurf vor, dass der Posten des stv. Vorsitzenden des Aufsichtsrates bei der Bankenaufsicht aus dem Kreis des EZB Direktoriums zu ernennen ist. Hier das Problem: die Ernennung bedürfe unter anderem der Zustimmung des Europäischen Parlaments. Was nach demokratischer Legitimierung klingt, impliziert eine Gefahr für die satzungsmäßige Unabhängigkeit der EZB. Das letzte Wort ist hier noch nicht gesprochen.

Erfolgsfaktoren für das Gelingen des SSM

Damit der SSM in der Praxis funktionieren kann, müssen auch die weiteren – oben genannten – Elemente der Bankenunion rasch umgesetzt werden. Andernfalls wird er ein zahnloser Bürokratie-Tiger bleiben. Darüber hinaus muss man sich im Klaren sein, dass der mittelfristige Erfolg der Bankenunion wesentlich von der Implementierung einer Fiskalunion abhängt, die leider nicht in Sicht ist.

Der SSM selbst wird nur dann ein brauchbares Aufsichtsmodell werden, wenn die bisherige Verfolgung nationaler Interessen sowie der damit verbundenen Protektion „nationaler Champions“ beendet und eine ausschließlich europäische Sichtweise verwirklicht wird. Ob dies gelingt, wird maßgeblich vom faktischen Verhältnis der EZB zu den nationalen Aufsichtsbehörden abhängen. Klar ist, dass eine enge und loyale Zusammenarbeit sowie der ständige Austausch von Informationen essentiell ist, wobei die EZB die Letztentscheidungskompetenz haben muss. Um dies zu gewährleisten, sieht die SSM-Verordnung vor, dass die EZB künftig die direkte Aufsicht über Kreditinstitute wahrnimmt,

die eine Bilanzsumme von mehr als EUR 30 Mrd. haben,
vom EFSF oder ESM direkte finanzielle Hilfe erhalten haben, oder
deren Bilanzsumme mehr als 20 % des BIP ihres Sitzstaates beträgt.

Darüber hinaus müssen die nationalen Behörden die Verordnungen, Leitlinien und allgemeinen Weisungen der EZB befolgen. Weiters soll die EZB jederzeit beschließen können, auch die direkte Aufsicht über weniger bedeutende Kreditinstitute an sich zu ziehen, um die einheitliche Anwendung aufsichtlicher Standards zu gewährleisten, wenn dies notwendig erscheint. Was bislang aber fehlt, ist etwa ein festzulegender Mechanismus zur Lösung von Streitigkeiten zwischen EZB und nationalen Aufsichtsbehörden.

Um der EU-weiten Dimension des SSM-Konzepts gerecht zu werden, ist die Möglichkeit vorgesehen, dass sich EU-Mitgliedstaaten außerhalb des Eurogebiets dem SSM anschließen können. Dies muss klarerweise zur Folge haben, dass die Aufsichtsbehörden dieser Länder die von der EZB erlassenen Leitlinien und Weisungen einzuhalten haben.

Weiters muss auch darauf geachtet werden, dass die Aufsichtstätigkeit der EZB nicht zu Interessenskonflikten mit ihrer klassischen geldpolitischen Rolle führt. Die notwendige Trennung zwischen diesen Bereichen soll durch die Einrichtung eines neuen Aufsichtsrates als Entscheidungsgremium für die Aufsichtsagenden erreicht werden. Darüber soll ein Vermittlungsausschuss eingerichtet werden, der der Letztentscheidungsbefugnis des EZB-Rates vorgelagert ist. Dies scheint eher eine „Feigenblattlösung“ zu sein, denn zu einer wirklichen Trennung kommt es dadurch nicht. Dem EZB-Rat bleibt für beide Tätigkeitsbereiche die finale Entscheidungskompetenz.

Es bleibt noch viel zu tun.